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重庆市落实“三线一单”实施生态环境分区管控的实施意见新闻发布会实录

日期:2020-04-29

4月29日,市生态环境局举办新闻发布会。发布会邀请到局党组成员、副局长温汝俊同志,就市人民政府近期印发的《关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》(渝府发〔2020〕11号)有关情况进行介绍,并回答大家关心的问题。

苟渊(主持人):

各位记者朋友们,上午好!首先,欢迎大家来参加今天的发布会。近日,市人民政府印发了《关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》,标志着我市率先完成“三线一单”成果编制发布。为了让大家更准确、全面地了解有关信息,今天我们在这里举行发布会。今天我们邀请到市生态环境局党组成员、副局长温汝俊同志参加发布会并发布新闻。同时,我局机关有关处室和局属有关单位负责同志也参加此次发布会。首先,有请温汝俊副局长发布我市《关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》有关情况。

温汝俊(发布人):

记者朋友们,2015年7月,习近平总书记在主持中央深改组第14次会议上,明确提出了经济社会发展要严守“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”的要求。在党中央、国务院统一部署和生态环境部具体工作安排下,重庆市启动了划定生态保护红线、构建环境质量底线等工作。2018年7月,在完成并发布全市“生态保护红线”基础上,按照《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》“省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,制定生态环境准入清单”(“三线一单”)的要求,重庆把构建“环境质量底线”目标,通过确定“三线一单”构建生态环境分区管控体系的具体任务加以实现。加上已发布的《重庆市生态保护红线》和我市的能源、水资源、土地资源、岸线资源等“资源利用上线”,基本构成了重庆“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”三大红线的工作框架。

现在发布的《落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》(简称《实施意见》),既是落实党中央国务院要求加快确定环境质量底线和制定生态环境准入清单的具体举措,也是发布、应用“三线一单”成果的重要工作程序。

现将我市《实施意见》的内容和相关情况通报如下:

一、是什么?

《实施意见》的主要目的:

一是结合两线定底线。环境质量底线,不仅仅是针对全域的笼统或简单指标,而是需要在充分考虑生态保护红线和资源利用上线约束的条件和基础上,针对不同类别的具体国土空间单元,科学分析其区域开发的环境资源承载能力后,确定出的各类不同单元空间开发利用格局和强度的“质量底线体系”。

二是遵循规律定单元。不同国土空间有着不同属性,既可按照生态功能重要性分类,有属于不同自然保护地的生态保护红线类别;也有城市发展或工业集聚区(工业园区)的城市用地类别;又可按生态环境敏感性分类,有按水流域分类,也有按大气功能。遵循科学和自然规律,把各种因素统筹起来,按照便于环境要素分区和科学管控的原则,确定出3类不同的环境管控单元。其中,优先保护单元,主要包括以生态环境保护为主的区域,例如饮用水水源保护区、环境空气一类功能区等,这类单元以生态功能保护为主。重点管控单元,就是涉及水、大气、土壤、自然资源等资源环境要素需要重点管控的区域,例如人口密集的城镇规划区和产业集聚的国家级、市级工业园区,工业集聚区等区域,这类单元以降低污染物排放强度管控、提升资源开发利用效率为主。一般管控单元,就是除前面两类单元之外的其他区域,以控制污染物排放、保持环境质量为主。

三是梳理要求定清单。不同的环境单元,需要根据其情况确定不同的环境管控。生态环境准入清单,有2个层面内容。从全市来说,就是将国家和地方相关法律法规政策对环境的管控要求,以及经济社会发展规划、国土空间规划等各类规划、计划对环境条件的需求,结合环境质量现状、资源承载能力确定出的各类环境管控单元的开发行为和环境准入的规范清单。从环境管控单元层面,就是按照对不同单元区域确定的开发目标或功能定位,针对其环境的自然条件、问题和环境质量目标,确定的具体环境管控或准入要求。

二、管什么?

《实施意见》具体有哪些内容:

一是分好“区”。按照上述的单元确定方法,把全市自然水环境流域和生态空间边界以及国土空间中的39个行政单元区划边界作为骨架,确定出785个环境管控单元。其中479个优先保护单元,面积占比37.4%;188个重点管控单元,面积占比18.2%;118个一般管控单元,面积占比44.4%。

在划分环境管控类别还考虑了不同区域,不同区县的生态环境禀赋和特点有所侧重。如,渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群的生态环境保护任务都比较重,优先保护单元比重就相对大,分别达44.4%、48.2%;主城都市区既需保护生态环境,又要增强中心城市综合承载能力,重点管控单元面积就相对大一些,达40.4%。

二是定好“线”。就是定好各类具体单元的环境质量底线。按照优先保护单元确保生态环境功能不降低,重点管控单元重点加强环境管控,一般管控单元主要落实生态环境保护基本要求的原则,将环境质量持续改善,推动形成绿色发展方式和生活方式的总体目标细化到每个具体单元上,结合自然资源禀赋、规划发展要求提出具体的开发环境管控底线,形成每个环境管控单元的环境目标。

三是划好“框”。就是落实生态保护红线等对空间布局的约束和分区域、分流域、分阶段的水、大气环境质量底线目标要求,土壤等环境风险防控要求,水资源、土地资源、能源等开发利用效率要求,从空间落实到具体环境管控单元上,从围绕空间布局约束、污染物排放管控、风险管控防控、资源开发利用效率等方面确定了可操作的管控要求,成为开发项目具体落地和区域发展的一种刚性约束。

三、怎么用?

《实施意见》明确了具体应用的方面:

建设“三线一单”数据应用平台,实现数据集中管理、数据共享,各区县、各部门、有关单位都可查询、调用数据。将过去分散的、不明确的要求集成起来,落实到具体的环境管控单元上,相应要求在数据系统这张“图”上可以直观看得清、用得好。

一是支撑促进产业准入。每个区域开展各类开发活动时,只要与数据系统进行对照,就可以直接判断选址选线是否可行,资源环境利用效率和污染物排放要达到什么水平,防控生态环境风险有些什么要求,为产业准入负面清单编制和在具体区域、园区和单元落地实施提供基础和支撑,也能大幅减少政府和企业早期决策的风险。

二是支撑衔接规划编制。将“三线一单”管理要求深度嵌入城乡总体规划、土地利用规划、工业园区建设规划、行业发展规划等各项规划中,充分发挥其宏观调控和战略引导作用。并在规划环评审查中以落实“三线一单”为重点,论证规划的环境合理性并提出优化调整建议,细化所在环境管控单元的管控要求。

三是支撑生态环境监管。通过加快“三线一单”数据应用平台建设,整合环评审批、环境质量监测、环境执法、重点污染源等数据,有针对性地解决生态环境质量不达标、生态环境风险高等问题,以及开展生态保护修复活动,为生态环境综合管理提供技术支撑,为生态环境监管执法提供依据。

四、如何管?

《实施意见》确定了具体实施的方法:

一是用好规则。总体通过环境管控单元加环境准入清单方式,按照普适性与差异性相结合的原则,通过清单的不同规则进行差异化的环境管控。按照市委、市政府推动“一区两群”协调发展安排部署,“三线一单”工作对主城都市区、渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群提出了差异化管控要求,可以运用的市级总体管控规则和要求有21条,区域总体管控要求有39条,差异性的管控单元细则有785条。主城都市区单元管控重点主要针对促进产业升级,优化工业区、商业区、居住区具体布置,优化水资源配置、取水口及饮用水水源地布局以及排污口设置,保护和修复“四山”生态、强化污染物排放控制和环境风险防控。渝东北三峡库区城镇群单元重点突出秦巴山区、三峡库区生态涵养和生物多样性保护,推进水生态修复、水资源保护、水污染治理,加强水土流失、消落带和农业农村污染治理,确保三峡库区水环境安全。渝东南武陵山区城镇群单元突出武陵山区生物多样性维护,推进生态修复,加强石漠化治理和重金属污染防控,增强生态产品供给能力。

二是共享数据。通过“三线一单”数据应用平台,各部门可以用同一数据管理环境单元。《实施意见》确定了各区县在区域资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设、重大项目选址应将环境管控单元及生态环境准入清单作为重要依据,制定相关政策、规划、方案需与“三线一单”数据和要求保持一致。在制定国土空间规划、相关规划时应将单元中的生态、水、大气、土壤、资源利用等红线、底线和上线数据作为编制的基础。制定区域、流域等产业发展规划时也要将“三线一单”数据作为产业准入负面清单编制的依据。各级生态环境部门在监管开发建设行为和生产活动时,应以“三线一单”为重要依据。党中央国务院已明确要求,在地方政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准,不符合不衔接不适应的要在2020年年底前完成调整。

三是动态管理。数据要实现动态更新,环境管理要及时优化,市级部门和区县政府都是参与者和实施者。市生态环境部门每5年组织开展全市三线一单实施情况评估,充分听取区县政府提出的更新调整意见,依据评估情况编制三线一单更新调整方案,并按程序和要求审议发布。5年内因国家与地方发展战略、生态保护红线、自然保护地和生态环境质量目标调整,三线一单确需进行更新的,由区县政府提出申请,市生态环境部门组织审定,经市政府同意后进行更新。

最后,需要说明的是,重庆是率先完成“三线一单”成果编制、发布的省市之一,生态环境部全程给予了大力支持和精心指导,在此向生态环境部以及参与此项工作的全体人员表示衷心感谢。“三线一单”是一项新的工作,还不够完善,有些问题待具体实施过程中才会发现,请各方面多应用,多提宝贵意见,我们将收集、综合相关意见建议后,形成更新调整方案,报请市委、市政府审议后进行更新。

苟渊(主持人):

谢谢温汝俊副局长。现在,大家可以就自己关心的问题提问,提问之前请先通报媒体单位。

重庆日报记者:我市是如何推进“三线一单”编制工作的?

温汝俊(发布人):重庆市委、市政府高度重视构建环境质量底线暨“三线一单”编制工作,陆克华副市长牵头,市发展改革委、市经济信息委、市财政局、市规划自然资源局、市住房城乡建委、市交通局、市水利局等部门组成协调小组,市生态环境局具体组织实施,依靠北京和我市的一大批技术专家,按照生态环境部制定的技术规范,在充分结合各地的环境质量现状和目标进行科学分析预测的基础上,会同区(县)政府、市级有关部门共同划分环境管控单元和制定生态环境准入清单,整合成“三线一单”成果。并与四川、湖北、贵州、湖南等省的毗邻区域的划分结果进行了衔接,最后通过了市生态文明体制改革专项小组审议和生态环境部技术审核。

上游新闻记者:“三线一单”与规划环评的关系是什么?

温汝俊(发布人):对具体的环境管控单元来说,“三线一单”明确了该区域生态保护红线的“空间”、环境质量的“地板”、资源开发的“天花板”,环境管控要求的“条款”。从某种意义上说,为区域开发编制规划及规划环评给出了环境约束的边界和管控方向。

因此,规划环评包括项目环评在实践中,首先必须遵守“三线一单”的规范性和特殊性要求,对开发的环境影响设定“上限”;其次可以运用“三线一单”成果分析的重点区域、流域及环境管控单元的主要功能、环境问题、产业特点为后续的开发明确方向;再次通过开发或建设的环境影响与“三线一单”成果数据比对分析,提出开发后环境管控的具体措施或要求,也为生态环境保护管理提供支撑。

重庆电视台记者:重庆是最先完成“三线一单”的省市之一,目前各省市已全面开展“三线一单”工作,有没有经验可供其他省(市)参考?

温汝俊(发布人):重庆是第一批开展“三线一单”试点12省(市)之一,在生态环境部的指导下推进这项工作,过程肯定有一些困难,也有一些成功的实践可以作为参考。

一、“两级联动”比较重要。

我市采取市区同步开展“三线一单”编制工作的“两级联动”的工作方式,市级和区县有各自的技术编制团队,市级团队同时负责区县团队的技术指导,但各自独立开展,也相互衔接,最后同时形成既能统筹全市的大成果,也完成区县各自的小成果。这种方式的特点是:

一是能够充分发挥每个区县的能动性,变“要我做”为“我要做”。每个区县党委政府非常重视,把编制 “三线一单”作为地方推动今后发展的一项重要基础工作。

二是可以避免过去经常产生的“上面要求下难接受”矛盾。使“三线一单”既能解决全市共性问题,也能解决区县的个性问题。

三是编制过程中,大家共同反复探讨重大问题识别的合理性、环境管控单元划定的科学性、环境要素的完备性、生态环境准入清单的针对性等问题,所有成果容易相互理解,达成共识。

二、编制过程的“三个对接”很重要。

一是与国家技术指导单位的对接很重要。国家技术指导单位的直接对接沟通,能够及时解决编制过程中遇到的各类技术问题,确保编制技术路线、技术方法的准确性和规范性。

二是与市级部门的对接很重要。部门对接可以保障数据的完整性和准确性;可以共同解决一些认识和技术判断的差异性问题;才能相互理解相互支持。

三是与地方政府的对接很重要。两级成果除了各种技术团队的充分衔接外,通过三次正式征求区县政府的意见,充分尊重地方对资源环境差异、发展阶段差异和发展目标差异的考虑,吸纳地方提出的建议和意见,在确保科学性的前提下,保证了成果的针对性、适用性和可操作性。

新华网记者:能否具体谈谈“三线一单”成果的工作实践?

温汝俊(发布人):一是可以支撑国土空间规划。“三线一单”分区环境管控及数据体系集成了红线、底线等数据,这就为规划部门编制国土空间规划时充分考虑规划区域的环境特点及质量管控要求提供了有力支撑。市规划自然资源局在编制国土空间规划就利用了“三线一单”数据成果,目前做到了两套体系的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界统一一套数据,后续有动态调整,双方同步更新。

二是可以优化项目选址或选线。现在,项目开展前期工作时,就可以通过应用系统进行数据比对分析,提前避让一些环境敏感或复杂的区域,特别是法律限制的区域。基础设施项目,尤其是线性工程,像我市规划的轨道交通15号线、老成渝铁路旅游线改造就涉及穿越生态保护红线、自然保护地和人口密集区等,通过“三线一单”数据系统对比,就对线路做了避让调整和优化。产业类项目选址,需要充分考虑拟入驻园区的环境容量、敏感点分布以及准入清单要求等信息,过去到了环评阶段才能分析,今后通过数据应用平台简单查询就可知晓是否合适。在2019年全市发展改革会议上,吴存荣常务副市长明确提出,各地招商引资过程中,应将“三线一单”成果数据作为前提条件,不符合生态准入清单要求的项目,不得引进。

三是支撑把好项目的环境准入关。从去年开始,我市在规划环评和项目环评评审中都试行了应用“三线一单”数据来审核与环境管控要求的符合性。而且要求:规划环评,必须从严守生态保护红线、环境质量底线及资源利用上线的要求出发,论证规划的环境合理性,凡是不符合的一律建议调整;建设项目环评,必须论证与生态环境准入清单的符合性,凡不符合的必须调整,否则不予审批。

苟渊(主持人):

各位记者朋友,由于时间关系,今天发布会的提问环节到此为止,感谢大家对生态环境保护工作、对“三线一单”工作的关心。发布会到此结束。谢谢大家!

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